På få områder har USAs kommende præsident, Donald Trump, chokeret så meget som i handelspolitikken. Trusler om at indføre toldmure over for vigtige handelspartnere som Mexico og Kina er ikke hverdagskost i amerikansk politik. Men måske endnu mere rystende var Trumps udtalelser om eksisterende handelsaftaler og om verdenshandels-organisationen, WTO. Da det under valgkampen blev gjort gældende over for ham, at indførelse af importtold på mexicanske og kinesiske varer ville være i strid med allerede indgåede, juridisk bindende handelsaftaler, svarede han:

»Det er lige meget. Enten genforhandler vi handelsaftalerne til vores fordel. Eller også trækker vi os ud. De handelsaftaler er en katastrofe. Verdenshandels-organisationen er en katastrofe.«

I de første uger efter valget vurderede de fleste iagttagere, at Trumps mere bombastiske udtalelser ikke havde været andet end valgtorden, og at præsident Trump ville vise sig at være en helt anden politisk figur, end kandidat Trump havde været. Trump undlod da også umiddelbart efter valget at tale om handelspolitiske temaer. I stedet fokuserede Trump på skattelettelser, deregulering og investeringer i infrastruktur. Finansmarkederne reagerede med begejstring. Forventningerne til amerikansk økonomi steg markant, og det samme gjorde dollarens værdi på valutamarkederne.

Men så kom udnævnelserne. Førende finans- og erhvervsfolk (herunder et par stykker fra Goldman Sachs, en af USAs førende investeringsbanker), blev sat i spidsen for et hold af rigmænd, generaler og ideologer med en usædvanlig begrænset politisk erfaring. De to nøglepersoner for USAs fremtidige handelspolitik bliver Wilbur Ross som handelsminister og Peter Navarro som chef for et nyoprettet Nationalt Handelsråd. Udnævnelsen tirsdag af Robert Lighthizer, en kendt og vedholdende tilhænger af amerikansk protektionisme, fuldender trioen.

Wilbur Ross er kendt på Wall Street som »konkursernes konge« – for sin succes med at opkøbe og omstrukturere firmaer på randen af konkurs, ofte med efterfølgende videresalg og solid fortjeneste. Ross har forsikret journalister om, at USA ikke har til hensigt at føre handelskrige. »Men frihandel skal ikke være dum handel,” understreger Ross. ”Vi skal se os selv som verdens største kunde og alle andre nationer som vores leverandører” – og med det udgangspunkt skal der laves handelsaftaler, der er strikket sammen, så de bliver til USAs fordel, mener Ross.

Peter Navarro er forfatter til to bøger om Kina og landets relationer til USA og resten af den vestlige verden, Death by China: Confronting the Dragon og Crouching Tiger – What China’s Militarism Means for the World. Navarro har fået omsat Death by China til en dokumentarfilm, hvor Martin Sheen lægger stemme til bogens hovedbudskab: At USAs mest akutte problem er den stadig mere destruktive handelsrelation med Kina.

»Siden Kina i 2001 begyndte at oversvømme amerikanske markeder med subsidierede produkter, er flere end 50.000 amerikanske fabrikker forsvundet, flere end 25 millioner amerikanere kan ikke finde anstændigt arbejde, og USA skylder nu mere end 3000 milliarder dollars til verdens mest totalitære nation,« hedder det blandt andet i bogen.

Navarros arbejde har fået en kølig modtagelse blandt både fagfolk og anmeldere. USAs massive handelsunderskud anerkendes af de fleste som et væsentligt problem, men at gøre Kina til syndebuk, uden i øvrigt at have noget seriøst bud på hvordan problemet kan afhjælpes, er ikke udpræget visionært. Kritikere peger især på, at Navarros narrativ er misvisende i sit enøjede fokus på Kina. Det er utvivlsomt velegnet til at sælge bøger og fiske stemmer i Midtvesten, men tanken om, hvordan handelspolitiske forhandlinger med Kina vil udspille sig med Navarro for bordenden, kan få det til at løbe koldt ned ad ryggen på iagttagere af internationale relationer.

Dan Ikenson, chefen for handelspolitiske studier ved det stærkt liberalistisk-orienterede Cato Institute, kalder Navarros syn på international handel for både farlig og fundamentalt forkert:

»Hvis Navarros vanvittige plan om at eliminere handelsunderskuddet og opnå ’balanceret handel’ skulle blive implementeret, vil det skabe massiv kapitalflugt, udelukkelse af amerikanske varer fra udenlandske markeder, og – håber jeg meget – et internt oprør blandt Kongressens republikanere med henblik på at neutralisere Trumps administration.«

Stephen Roach, tidligere bestyrelsesformand og cheføkonom hos Morgan Stanley, nu senioranalytiker ved Yale og forfatter til bogen Unbalanced: The Codependency of America and China, påpeger, at USA i 2015 havde handelsunderskud med i alt 101 lande. Forhøjede toldsatser over for enkelte syndebukke som Kina og Mexico vil formentlig ikke føre meget andet med sig, end at det amerikanske handelsunderskud over for andre lande stiger tilsvarende. I værste fald kan resultatet blive en bølge af protektionisme, hvor toldsatser bliver sat op i en proces, der starter med bilaterale spiraler og til sidst breder sig viralt i det internationale handelssystem.

At Trump er protektionistisk indstillet, er der ikke megen tvivl om. Det anses allerede for sikkert og vist, at de to store handelsaftaler, som Obama-administrationen har arbejdet på – Trans-Pacific Partnership (TPP) og Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) – er døde og borte. TPP bliver ikke ratificeret, og TTIP bliver ikke forhandlet færdig.

Nogle iagttagere mener dog, at mens det formentlig vil være forholdsvis enkelt for Trump at lægge TTP og TTIP på is, vil Trump-administrationen ikke slippe af sted med at indføre høje toldsatser på mexicanske og kinesiske varer eller at melde USA ud af verdenshandels-organisationen WTO. Der vil være både formelle og realpolitiske mekanismer i det amerikanske politiske system, der forhindrer det, lyder det – på én gang håbefuldt og ængsteligt fra det amerikanske politiske establishment.

Hvad angår den formelle side af sagen, konstaterer eksperter i amerikansk handels- og forfatningsret, at Trump faktisk har de videst tænkelige rammer for at gøre lige præcis, som det passer ham, hvad angår USAs handelspolitik. Gary Hufbauer fra det anerkendte Peterson Institute of International Economics (PIIE) gør stilfærdigt opmærksom på, at Trump vil kunne støtte sig til en række særlove, der giver præsidenten ekstraordinære beføjelser. Både Trading with the Enemy Act fra 1917 og International Emergency Economic Powers Act fra 1977 giver præsidenten et mere eller mindre ubegrænset råderum i internationale handelsspørgsmål.

Den amerikanske forfatnings Artikel 1 (Afsnit 8) forstås dog oftest sådan, at præsidenten uanset særlove forventes at tage Kongressen med på råd i beslutninger, der involverer et handelspolitisk kursskifte. Politiske iagttagere konstaterer, at det ville være uklogt af Trump at agere uden om Kongressen, hvis opbakning han har brug for at få en række andre af sine mærkesager igennem. Skeptikere vil sige, at hvis der er noget, Trump på kort tid har demonstreret, så er det, at brud på politisk kutyme formentlig er det sidste, der vil holde ham vågen om natten.

Den kurs, som Trump synes at have udstukket på det handelspolitiske område, er farlig – ikke så meget fordi to store handelsaftaler falder på gulvet, men fordi der er en reel fare for en protektionistisk bølge med stigende toldsatser og stadigt mere betændte internationale relationer mellem verdens største økonomier. Som Edward Luce for nylig advarede om i Financial Times, kan amerikanske vælgere have sat USA på kurs mod en ny ”kold krig”, denne gang med Kina.

Selv hvis dét skrækscenario undgås, er der andre konsekvenser, som i sig selv er alvorlige nok. Handelsøkonomer er enige om, at toldsatser generelt set har nået så lavt et niveau, at yderligere liberalisering kun vil bidrage i begrænset omfang til fornyet økonomisk vækst.

Faren er snarere, at udviklingen vendes om – og at WTOs autoritet undermineres. På trods af at den sidste store forhandlingsrunde i WTO-regi – kendt som Doha-runden – aldrig blev færdigforhandlet, er det lykkedes for WTO at bevare en central rolle som den internationale institution, der skaber reglerne og normerne for international varehandel og som et almindeligt anerkendt internationalt forum for afgørelse af handelskonflikter. Skulle Trump finde på at trække USA ud af WTO, er der en reel risiko for, at det internationale system mister det eneste velfungerende internationale forum for økonomisk konflikthåndtering.

Jakob Vestergaard

Først bragt i Weekendavisen, 6/1-2017 (1. sektion, s.13).

Foto: Jim Ridley.