Handelspolitik

Konfrontationen mellem USA og Kina spidser til

Trump vs Xi JinpingAf Jakob Vestergaard

De sidste måneder har vi været vidne til en bemærkelsesværdig hård amerikansk retorik over for Kina. I sin strategi for nationens sikkerhed, lanceret i december, identificerede Trump Kina som en ”økonomisk aggressor” og i løbet af januar måned forlød det lige så opsigtsvækkende, at Trump administrationen havde konkluderet, at det var en ”fejltagelse”, at man i 2001 lod Kina optage i Verdenshandelsorganisationen, WTO.

Disse er blot to eksempler på en eskalering af retorikken i USA’s kritik af kinesernes statskapitalisme, som amerikanerne i stigende grad ser som et frontalangreb på den liberale økonomisk verdensorden, og på amerikanske virksomheder og jobs, især i fremstillingsindustrien. Så hvor der i løbet af efteråret var stor usikkerhed, om hvilken kurs amerikansk handelspolitik ville tage i 2018, så er det de seneste måneder blevet stadigt mere tydeligt, at der er handelspolitisk konfrontation i sigte.

For godt en uge siden blev det klart, hvad det er for tiltag den amerikanske handelsminister, Wilbur Ross, har anbefalet Trump at iværksætte, efter at en stor undersøgelse har konkluderet, at import af stål og aluminium udgør en trussel mod amerikansk sikkerhed. Rapporten opererer med tre mulige strategier, som hver især er ganske foruroligende, både handels- og storpolitisk. De helt store spørgsmål er, om Trump vælger at gå lempeligt til værks overfor stærke allierede som Canada, Japan og Tysklad og – ikke mindst – hvordan Kina vil reagere, på det iagttagere beskriver som en handelspolitisk ”krigserklæring” fra amerikanernes side, som potentielt ville ”sprænge WTO i luften indefra”.

Wilbur Ross løftede for første gang sløret for, hvilke anbefalinger det amerikanske handelsministerium har givet præsident Trump i kølvandet på to såkaldte sektion 232 undersøgelser af amerikansk import af stål og aluminium. Kort fortalt udpegede handelsministeriets rapport tre muligheder for Trump: en bred, en målrettet og en kvote-baseret strategi. I den brede strategi, indføres en toldsats på 24 % på al import af stål, fra alle lande, mens den målrettede strategi går på at indføre en toldsats på mindst 53 % på import af stål fra Kina og 11 andre lande (Brasilien, Costa Rica, Egypten, Indien, Malaysia, Korea, Rusland, Sydafrika, Thailand, Tyrkiet og Vietnam), mens alle andre lande vil få en kvote, svarende til deres eksport i 2017. Endelig er der den rent kvote-baserede model, hvor der ikke indgår toldsatser, men derimod indføres en enslydende kvote for alle lande, svarende til 63 % af deres eksport i 2017.

Trump har frem til midten af april til at bestemme sig for, hvilke handelsrestriktioner han vil indføre. Men så sent som i fredags kunne Bloomberg News fortælle, at han går efter den skarpeste af de tre handelsrestriktioner. Dog med den lille finesse, at han vil gå efter en toldsats på 25 %, angiveligt fordi det ”lyder bedre” end 24%. Historien er henover weekenden bekræftet af flere andre amerikanske medier, om end der samtidig rapporteres om fortsatte interne kampe i Trump administrationen.

Flere af Trumps moderate rådgivere – anført af Gary Cohn, chefen for det nationale økonomiske råd og forsvarsminister James Mattis – er i mod indførsel af told i den nationale sikkerheds navn, og gør alt hvad de kan for at skubbe Trump i retning af den målrettede model, så han ikke lægger sig ud med sine allierede. Undervejs i forløbet med 232 undersøgelserne har EU både ad diplomatiske kanaler og i officielle udtalelser til pressen gjort klart, at EU vil se meget alvorligt på amerikanske handelsrestriktioner på europæisk ståleksport til USA. EU’s handelskommissær har flere gange talt om prompte gengældelse, hvis det skulle komme så vidt. Dette blev nok en gang bekræftet forleden af udtalelser fra EU kommissionen. Fra europæisk side har man desuden meldt ud, at det handelspolitisk samarbejde mellem USA, EU og Japan – som er i støbeskeen, omkring et fælles opgør kinesiske statssubsidier – vil forudsætte at USA friholder sine europæiske allierede fra toldsatser på ståleksport til USA. Også den europæiske stålindustri har reageret i skarpe vendinger. Axel Eggert, direktør for EUROFER, stålindustriens interesseorganisation, had advaret USA imod at ”sætte en handelskrig i gang” og varslet at EUROFER vil forlange af EU kommissionen, at der tages alle tænkelige redskaber i brug for at gengælde og beskytte europæiske interesser.

Men selv hvis Trump vælger at friholde USA’s allierede, og gå efter den mindre gruppe af lande, er der anledning til bekymring. Kina har allerede reageret på de amerikanske meldinger, med advarsler om at man ikke vil tøve med at gribe til gengældelse, hvis kinesiske interesser trues af amerikanske handelsrestriktioner. Det var formentlig tilfældigt, at Wilbur Ross offentliggjorde rapporterne ved starten af det kinesiske nytår, hvor 2018 står i hundens tegn. Men Kinas ambassadør i USA, Cui Tiankai, greb straks analogien i en tale i Washington: ”Både i Vesten og i Østen opfattes hunde som loyale, oprigtige og tillidsfulde venner”, sagde Tiankai, ”og jeg tror at lige præcis de dyder, er essentielle for relationen mellem vores lande”. Efter et intermezzo om vigtigheden af ”konstruktivt samarbejde”, indfandt alvoren sig igen i Tiankais kommentarer. ”Det vil være helt urealistisk, at forestille sig at Kina har til hensigt at genopfinde sig selv efter vestligt forbillede”, sagde Tiankai. Og det vil ikke ligefrem ”være et udtryk for stor visdom at forsøge at fremtvinge en sådant udfald”, fortsatte han:

”Det ville være ren ønsketænkning, at forestille sig at vestlige lande skulle kunne lave en slags politisk eller kulturel ”genmodificering” af Kinas DNA. Og det er paranoidt at frygte, at et Kina der følger sin egen udviklingsstrategi skulle være konfrontatorisk over for USA”.

Tværtimod vil enhver konfronterende strategi være farlig leg med ild, uddybede Tiankai, med slet skjult reference til Trump administrationens kraftige raslen med de handelspolitiske sabler.

Da Trump lancerede sin nationale sikkerhedsstrategi i december måned, og her altså udpegede Kina som en ”økonomisk aggressor”, kommenterede flere iagttagere, at retorikken gav mindelser om den Kolde Krig. Men det vil være en stor fejl, at se de nye toner i USA’s Kina politik, som alene eller overvejende et udtryk for en konfrontation, der er brændende ønsket og drevet af Trump selv og af et par af handelshøgene i hans regering. Om end der er uenighed om formen, er det er helt afgørende at forstå, at ønsket om et opgør med Kina har dyb resonans i Kongressen, blandt både demokrater og republikanere.

Kurt Cambell og Ely Rattner forklarer i en netop publiceret analyse i det ansete tidsskrift, Foreign Affairs, at der bredt i det politiske establishment i USA er stigende utilfredshed og frustration over årtiers amerikansk Kina-politik. Den fornemmelse, der breder sig, er at USA’s strategi over for Kina har spillet fallit. Og den vrede og frustration flere og flere nu føler, har dybe historiske rødder.

USA har altid haft store ambitioner på Kinas vegne, påpeger Cambell og Ratner. Lige fra George Marshalls fredsmission i Kina i kølvandet på 2.verdenskrig og frem til præsident Truman under Korea-krigen og præsident Johnson under krigen med Vietnam, har skiftende amerikanske regeringer forestillet sig, at man kunne få Kina til at danse efter amerikansk pibe, når man mente det var i den gode sags tjeneste. Hver gang blev forventningerne skuffet. Marshalls fredsmission slog fejl, Truman administration mislykkedes med at tale Mao Zedong’s tropper fra at krydse Yalu floden, ligesom det ikke under præsident Johnsons ledelse lykkedes for amerikanerne, at skræmme Kina til at bringe sin involvering i Vietnam-krigen til ophør.

Lidt tættere på vores egen tid var det en central del af George W. Bush’s nationale sikkerhedsstrategi at styrke de kommercielle relationer med Kina mest muligt. Og netop det rationale har nu i årtier været kernen i amerikansk Kina-politik. Det var det rationale, der motiverede at man i 1990 indlemmede Kina i GATT systemet; at man i 2001 støttede optagelsen af Kina i WTO; at man i 2006 indstiftede en økonomisk dialog på højeste niveau; og at man under Obama forhandlede sig frem til en bilateral investeringsaftale mellem USA og Kina.

På mange måder har strategien været en succes. Kina er blevet integreret i den globale økonomi i et omfang, man næppe kunne have forstillet sig i 1990’erne. Ifølge officielle tal er varehandlen mellem USA og Kina er 30-doblet fra 1986 til 2016. Men Kinas integration i verdensøkonomien har ikke været ledsaget af den gradvise konvergens i mod en form for markedsøkonomi, som USA og andre vestlige lande havde forventet. Trods en række økonomiske reformer, er Kina fortsat en statskapitalistisk økonomi i et kommunistisk samfund. Og der er ingen tegn på, at kineserne har tænkt sig at ændre kursen, hvad det angår. Xi Jinping har understreget, at Kina tilstræber en rolle som en af den globale økonomis ledere, og at man håber, at Kinas udviklingsmodel kan blive et eksempel for andre lande.

Campbell og Rattners pointe er, at USA igennem årtier har overvurderet sin egen evne til at kunne ”omvende” Kina. Så stor en magt har USA aldrig haft, det viser historien utallige eksempler på. Det paradoksale er, at Trump nu går planken ud på netop vrangforestillingen om USA’s almægtighed. Trumps formodning synes at være, at man kan skræmme eller tryne Kina til at rette ind efter de principper for markedsøkonomi, som vi hylder i Vesten. Den form for statskapitalisme, man praktiserer i Kina, er bestemt ikke noget man skal gøre sig rosenrøde forestillinger om, men omvendt kan det være svært at nægte kineserne retten til organisere deres økonomi, som de vil. Under alle omstændigheder er der er ikke meget, der tyder på, at Kina er et sted, hvor man har til sinds at lade sig koste rundt med. Tværtimod.

Frygten blandt det internationale WTO diplomati er, at amerikanske handelsrestriktioner i den nationale sikkerheds navn vil rive tæppet væk under det regelbaserede handelsregime, som det har taget årtier at bygge op. Rufus Yerxa, tidligere vicedirektør for WTO, frygter at andre lande hurtigt vil følge efter med tilsvarende tiltag: ”Jeg har i min tid i WTO hørt mange lande forsøge at gøre gældende, at fødevaresikkerhed skulle være et spørgsmål om national sikkerhed, og det er nemt at forestille sig hvordan eksempelvis både finansielle serviceydelser, forbrugsgoder, landbrugsvarer og datastrømme på tværs af landegrænser hurtigt kan blive inddraget i en eskalering af toldbeskyttelser”.

Og det er ikke kun i WTO, at bekymringen er stor. Daniel Hamilton, lederen af Centret for Transatlantiske Relationer advarede forleden i markante vendinger om faren for en handelskrig. ”Der er landminer derude”, sagde han, ”og uden konstruktivt samarbejde vil det kun være et spørgsmål om tid inden en af dem detonerer”. Og netop der krydser vi konklusionen på Cambell og Rattners analyse: Trumps handelspolitik er konfronterende, men hverken konstruktiv eller skarp. Dette i modsætning til kineserne, som er konstruktive og skarpe i deres ageren, uden at være konfronterende. ”Udgangspunktet for en ny amerikansk Kina-politik”, slutter Cambell og Rattner, ”bør være en ny form for ydmyghed”, hvor fokus ikke er på hverken at isolere eller omvende Kina, men på at få USA’s egne bilaterale og multilaterale samarbejder til at fungere bedst muligt.

Jakob Vestergaard. Først bragt i Information, den 27/2-2018.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s