Af Jakob Vestergaard

Sent torsdag aften forlød det fra Washington, at Trump har besluttet sig for at indføre 25 % told på al import af stål, og 10 % told på al import af aluminuim. Dermed er første skud i den handelskrig mange har frygtet fyret af. Hvordan skal vi forstå det storpolitiske drama, der nu udspiller sig? Er Trumps aktion i virkeligheden et længe ventetog dybt retfærdigt opgør med en bedragerisk kinesisk økonomisk model, baseret på statssubsidier og statslig styring, som underminerer sunde markedsøkonomier verden over? Eller er det en håbløst populistisk kamikaze, der vil skabe hundredfoldigt flere problemer end den løser, herunder ikke mindst at tæppet rives væk under et ellers lovende internationalt samarbejde med at nedbringe den globale overkapacitet i stålsektoren?

Det er en udbredt fornemmelse i både EU og USA, at det i en række vigtige industrier i Kina, er mere eller mindre almindelig praksis, at den kinesiske stat subsidierer sine eksportvirksomheder, så de kan sælge deres varer til under den pris, det koster at producere dem. Den praksis opfatter vi som konkurrenceforvridende. Det er ikke meningen med international frihandel, at den skal føre til, at gode virksomheder i feks USA må dreje nøglen om, fordi mindre gode virksomheder i Kina, kan sende varer til det amerikanske marked til den halve pris, fordi de modtager en månedlig blanko check fra det kommunistiske parti i Beijing. Det strider helt grundlæggende i mod vores opfattelse af, hvad der er ret og vrang i international handel. Og netop derfor er der i WTO systemet de såkaldte antidumping regler, der tillader lande at indføre beskyttelsestold i mod import, der mistænkes at være subsidieret.

Uanset WTO reglerne har økonomer traditionelt været ambivalente overfor antidumping told. For i en nationaløkonomisk logik, er det jo kun skønt, hvis kineserne vitterlig skulle have lyst til at subsidiere det amerikanske forbrug af stål. Det er ret beset ren gavebod til amerikanerne og andre importører. Man får det hele til den halve pris, og kan så bruge ens egne ressourcer, både de teknologiske, de monetære og de menneskelige, i andre industrier – what’s not to like?

Det korte svar er, at virksomhedsejere og arbejdere i amerikansk stålindustri, ikke er begejstrede for at miste markedsandele og jobs på grund af billig importeret stål. Hvis man skal bruge antidumping reglerne, er der den udfordring, at man skal dokumentere, at det eksporterende land sælger varen til under kostprisen. Der gælder dog det særlige i relationen til Kina, at her behøver man ikke at gøre sig besværet med at estimere kostpriserne. Den praksis er vi kun forpligtet på, når det gælder lande, der er markedsøkonomisk organiseret. Og da Kina blev optaget i WTO i 2001, blev der lavet en aftale om, at Kina havde status som ”ikke-markedsøkonomi”, og derfor måtte dets handelspartnere bruge de priser, der måtte gælde i et tredjeland, i udregningen af kostpriserne i Kina. På den måde blev det en hel del nemmere, at indføre antidumping toldsatser på import fra Kina – for priserne i tredjelande var typisk højere end de var i Kina.

Så hvad er overhovedet problemet? Hvis vi har mistanke om kinesiske subsidier, smækker vi antidumping told på, og så er alt godt igen? Helt så enkelt er det ikke. Hvis USA sætter en antidumping toldsats på import af et bestemt stålprodukt fra Kina – på feks som 266 % som var tilfældet i en sag for nylig – så kan den kinesiske virksomhed sælge varen fra et tredje land i stedet, feks Vietnam. Det kaldes ”re-routing” i handelsterminologien. Så når moderate rådgivere fremhæver at Kina end ikke er på top-10 over lande som USA importerer mest stål fra, så svarer handelshøgene, at de tal giver de ikke meget for.

Handelshøgene peger på, at Kina har opbygget en markant overkapacitet i sin stålindustri, og den overkapacitet kommer så ud på verdensmarkedet, ad den ene eller den anden vej, og presser markedsprisen i bund. Men skulle vi så ikke alle klappe begejsret i hænderne og hylde Trump – endelig kommer der en mand, der ikke gider mere vrøvl. SLAM! 25 % told på al import af stål, ”og så er jeg sgu ligeglad med, hvor I siger den kommer fra”. Problemet er løst, og alle er glade?

Ikke just. Blandt dem, der er allermindst glade, er en perlerække af amerikanske virksomheder, hvis konkurrenceevne hviler på billig import af stål. Tag for eksempel hele den amerikanske bilindustri. Presset internt i USA har været stort – der ikke noget Corporate US ønsker sig mindre end Trumps aggressive toldsatser på stålimport. Bortset selvfølgelig fra de amerikanske stålproducenter, som er vilde i varmen. Resten af amerikansk erhvervsliv skønnes at miste et antal arbejdspladser der mangefoldigt overstiger, hvad der selv i det mest optimistiske scenarie kan forventes at blive skabt af nye arbejdspladser i de stålproducerende virksomheder. Netop dette er da også en helt central årsag til at en stribe af Trumps mest magtfulde rådgivere – fra finansminister Mnuchin til udenrigsminister Tillerson og forsvarsminister Mattis – længe har kæmpet for at få Trump til at undlade gøre, hvad han nu har gjort.

Uden for USA er forbløffelsen til at tage at føle på. Stålproducenter i Canada, Tyskland og England er alt andet end begejstrede. For amerikanerne mener vel ikke i ramme alvor, at også deres eksport af stål til USA er statssubsidieret? Hvorfor skal deres sunde forretninger ødelægges af amerikansk hævngerrighed over for Kina? EU’s handelskommissær, Cecilia Malmström, har kommenteret at EU ikke har andet valg end at gribe til ”modforholdsregler”, og advarer i mod en potentielt farlig domino-effekt. Og hendes chef, Jean Claude Juncker, varsler at Kommissionen i løbet af ganske få dage vil komme med forslag til hvordan EU kan iværksætte handelsrestriktioner ”der rebalancerer situatione”.

Det, der nogen gange forsvinder ud af billedet, er at problemet og dramaet er mindst lige så stort i Kina, som det er i Vesten. Ja, kineserne har en kapacitet til at producere stål, der overstiger deres egen efterspørgsel, og også globalt set har vi en betydelig overkapacitet. Men kineserne er bestemt ikke begejstrede for situationen selv. De har været aktiv part i de seneste års internationale forhandlinger om at nedbringe den globale overkapacitet i stålindustrien. Men amerikanerne har angiveligt mistet tålmodigheden med den proces. Det er forhandlinger på skrømt, mener handelshøgene i den amerikaske regering. Kina foretager sig reelt intet som helst, forlyder det.

Den kinesiske virkelighed er mere kompliceret end den fortælling antyder. Mange kinesiske stålvirksomheder har opereret som en slags zombier, på kanten mellem liv og død, tynget af gæld og presset af dårlige salgspriser. Få dage før det i marts 2016 blev klart at en af de store stålproducenter, Dongbei Special Steel, ikke kunne servicere sine lån, gik virksomhedens formand, Yang Hua, hen og hængte sig. Det skete kun uger efter, at den kinesiske beskæftigelsesminiser, Yin Weimin, havde udtalt, at han forventede, at 500.000 kineserne i stålindustrien ville miste deres jobs i forbindelse med regeringens indsats for at nedbringe overkapaciteten.

Den kinesiske overkapacitet ses som tæt forbundet til et andet af Kinas store problemer: behovet for at reformere den del af Kinas erhvervsliv, der består af store statsejede virksomheder, som netop er særligt dominerende i traditionelle, tunge industrier, som stål, kul og skibsværft. Den internationale valutafond (IMF) konstaterede i august sidste år, at ineffektive kinesiske SOEer er en alvorlig byrde for den kinesiske økonomi, fordi den binder ressourcer og kredit i sektorer med begrænset produktivitet – og med begrænset relevans for Kinas fortsatte økonomiske udvikling.

Der er ingen tvivl om, at reformer af de kinesiske SOE’er er en af Xi Jinpings største prioriteter og udfordringer. Når det er sagt, er der heller ikke meget tvivl om, at Trump administrationens konfrontation med Kina på spørgsmålet om stålproduktion hviler på et tvivlsomt grundlag, ikke mindst diplomatisk set. Den tyske regering offentliggjorde i november sidste år en større rapport om den internationale indsats for at begrænse overkapaciteten i stålsektoren. Rapporten konkluderer, at stålproduktionen faktisk er reduceret i både EU, Japan og Kina, siden 2014, mens den til gengæld er steget i Indien, Indonesien, Mexico, Brasilien og Tyrkiet. Af den samlede reduktion i den globale stålproduktion i perioden fra 2014 til 2016, noterede Kina sig for mere end 82 %, fremgår det af den tyske rapport. Samme rapport noterer, at Kinas mål er at reducere sin stålproduktion med ca 10 % i femårsperioden fra 2016 til 2021. Der er på den baggrund ikke grund til at betvivle seriøsiteten i kinesernes indsats.

Det kan kun vække undren, at amerikanerne i stedet for at fortsætte et fokuseret internationalt samarbejde, som det er lykkedes at etablere over de sidste 3-4 år, systematisk underminerer snart sagt enhver form for internationalt samarbejde i handelsspørgsmål. Og at skrappe toldsatser på al import af stål – herunder fra en række af USA’s vigtigste allierede (Canada, Mexico, Sydkorea, Tyskland, England osv) – skulle være en bedre vej frem, er i særklasse svært at begribe. Ud over den mistillid og fjendtlighed tiltaget kommunikerer og skaber, må det jo ædrueligvis anføres, at toldsatser i sig selv ikke har nogen synderlig effekt på det egentlige problem, nemlig den globale overkapacitet i stålsektoren.

Det er vigtigt at forstå, at der er meget mere på spil end stål. Det er især relationen mellem verdens to økonomiske og politiske sværvægtere, USA og Kina, der er på spil. Og konflikten har dybe ideologiske undertoner. Handelspolitisk er konflikten snævert forbundet til en langt mere grundlæggende problematik, nemlig konflikten mellem Kina og USA om hvilken status Kinas økonomi kan have i WTO systemet fremadrettet. Da optagelsesaftalen med Kina blev lavet i 2001, blev det aftalt, at Kina kunne behandles som ”ikke-markedsøkonomi” i 15 år, hvorefter Kina ville overgå til normal status. Det er meget muligt, siger amerikanerne, men faktum er, at Kina fortsat ikke er en markedsøkonomi, og derfor har USA ingen som helst intention om at ophøre med at gøre brug af de handelsrestriktioner, der er mulige over for ”ikke-markedsøkonomier”. Kina har rejst sagen i WTO, og det forventes at ville tage adskillige år at behandle den. Hvordan den konflikt udspiller sig og bliver håndteret, af parterne og deres respektive allierede, vil sætte meget kraftige aftryk på internationale relationer i de næste 5-10 år. Mindst.

Af Jakob Vestergaard, først bragt i Information, 3. marts 2018.